廉署制度诞生于贪婪的岁月
素有“廉洁之都”的香港，曾经是一个腐败盛行的社会，贪污是香港日常生活的一个部分。虽然早在1897年，香港已有法例明文禁止贪污贿赂，政府于1948年仿效英国法律，立法通过了《防止贪污条例》，20世纪50年代，香港警队成立了检举贪污组，但贪污仍然日益猖獗。
受贿、分赃等枉法行为逐渐变得制度化，即使正真和诚实的人们一旦获得了某种公共权力，也会很快堕入腐败的行列。社会活动家杜叶锡恩回忆说：“当时，每一个小市民都在受苦。从置区内每一位店东，街市每一位小贩都要付黑钱，简直要把他们勒榨至死才肯罢休。”对于这些腐败行径，香港市民尤其是年长一辈和劳工阶层均感无能为力，惟有忍气吞声。及至20世纪60年代，民间的年轻人和受过高等教育的人士当中开始浮现不满贪污的情绪，其后学生也响应参与反贪污运动，香港社会逐步形成了声讨贪污恶行和批评政府打击贪污不力的浪潮。在此情形下，1971年5月，港英当局发布《防止贿赂条例》，条例规定的罪行有8项。凡公务员及其家属所有之财产与合法职务收入不相
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| 香港有今天的繁荣景象，与政府公务员廉洁奉公的工作态度有很大关系，香港廉政公署强有力的反贪工作在其中起到了很大作用。 |
这一事件促使当局决定设立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击贪污犯罪行为。1973年10月17日，香港总署麦理浩爵士（Murray Maclehose）正式宣布成立一个独立的廉政公署（The Independent Commission Against Corruption），全力打击贪污。1974年2月，香港立法通过了《总督特派廉政专员公署条例》。据此，总督特派廉政专员公署作为打击贪污行为的一个独立机构正式成立，并获得法律赋予的权力。廉署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击政府部门内集团式贪污。廉署经过多次交涉将葛柏从英国引渡回港受审判刑；1975年，指控11名工商巨头行贿；1976年，侦破探长戴福贪污案；1977年，破尖沙嘴警署集体贪污案，8个月内拘捕260名警员；1978年，指控118名警员受贿，其中有22名警司。至此，廉署破获23个贪污集团，其中18个属于警方。1978年7月，廉署向港督报告，本港凡10名以上公务员联手贪污之集团已全部粉碎。四年左右的时间，警队内的贪污集团被彻底瓦解。有关政府人员的贪污举报比例逐年下降，由1974年的九成减至近年只占整体举报的三成。时至今日，香港公务员队伍更以廉洁和效率而著称。
香港社会由此掀起了一场“静默的革命（quiet revolution）”。市民大众对贪污的态度亦由无奈接受转变为公开唾弃，且进而积极举报，孕育廉洁社会（clean society）。经二十多年的发展，廉政公署已成为香港法律、政治和精神上强大力量的标志。著名反腐败国际性非政府组织――“透明国际（Transparency International）”2003年全球清廉指数排行榜中，香港位居位居亚洲第2位，仅次于新加坡。香港从昔日的贿赂成风、贪污盛行，成为今天被公认为全球最为安全廉洁的城市之一，缔造出安居乐业、公平营商、廉洁的公务员体系，从而吸引了大批国际投资者，促进了当地经济的突飞猛进。自1974年廉署成立至今，香港生产总值在三十年左右的时间内增长达5倍之多。美国传统基金会连续8年将香港评选为“全球最自由的经济体系”，并且指出香港的成功建基于四大支柱，而将廉洁的政府列为首位（其他三项分别为：法治精神、独立司法制度及低税制）。
廉署组织制度的运作
廉署之所以能够有效遏制腐败，这与廉署组织制度的运作是相辅相成的。
首先是三管齐下的反贪策略。作为一个独立的反贪机构，仅仅依靠执行以起阻吓作用并不足以根治贪污问题。当整个社会弥漫着腐败之气，法律的作用可能微乎其微。我们需要改变民众对贪污腐败的态度，同时堵塞制度上贪污之漏洞。廉署在制度设计方面，从执法、预防及社区教育三方面打击贪污。
廉署实行四级编制。专员以下设一个行政总部和三个处级业务部门，处以下设科，由助理处长级官员主管，科以下设组。2002年年底编制为1356个职位，在职总人数为1308人。廉署各级人员以合约形式受聘，合约期为两年半，合约届满时，可在双方同意下续约。廉署“长俸制”的职员只有87人，占职员总数的7%。
执行处（Operations Department）是廉政公署最重要的部门，职责在于调查所有涉及触犯《防止贿赂条例》、《廉政公署条例》以及《舞弊及非法行为条例》等罪行的指控工作。调查员有权搜查楼宇，全权行使拘捕权力而无须拘捕令。该处在全港各区设立办事处，接受市民举报，而后调查案件、搜集证据。执行处处长职位由廉署副专员兼任，拥有广泛的调查权力。《防止贿赂条例》第10条赋予其特别权力，可对个人财富或生活水平与公职收入不相称的在职或前政府人员展开调查，然后由律政司根据调查证据做出检控决定。
廉政公署总部设有一个高度保密的举报中心，昼夜24小时有专人值班，节假日照常办公。对每一个举报，无论事态轻重，执行处都要在每天早晨的会议上研究是否立案受理。凡立安受理的案件，在未查明前不得注销。任何案件都要由几个人共同办理，以防徇私舞弊，然后由律政司根据调查证据做出检控决定。决定不立案的举报，则要报请由特别行政区长官（1997年7月前为港督）委任的市民和政府高级官员组成的审查贪污咨询委员会批准。自1974年至2002年，执行处共调查了50633宗案件，遭检控达11015人。
人是善恶同体的高级动物，只有建立一种健全的机制，才会有利于张扬人性善的一面，抑制人性恶的一面。防止贪污处（Corruption Prevention Department）主要负责研究政府部门、公共机构和私营机构的工作方式和程序，找出容易产生贪污的漏洞，涵盖的范围包括公共采购、人事管理、执法、合约管理、发牌及管理调控等多个方面，就防贪问题做出建议，设计出最佳的解决方案，以便减轻贪污舞弊行为可能出现的机会，并且加以改善，从而有效地堵塞贪污的机会和漏洞。如果说执行处旨在使人们“不敢贪污”，防止贪污处则旨在使人们“不能贪污”。
只有切实改变公众的态度，使得整个社会廉洁文化氛围的养成，才能在反贪污工作中收到长期的效果。社区关系处负责教导市民，宣扬肃贪倡廉风气，认识贪污的危害，争取市民积极支持反贪工作，并深入社区推动各界人士采取积极预防的措施和各种活动，提倡社会道德教育和正义观念的树立。香港的成功有赖于诚信不阿的公务员队伍。社区关系处定期为公务员举行防贪培训，并与公务员事务局联手推行“公务员廉洁守正计划”。社区关系处一方面加强与市民联络，掌握民情；另一方面通过互联网、报纸、讲座、书籍、海报、电视片等大众传媒的宣传和学校教育，使民众认识贪污的危害性以及贪污受贿的严重后果，旨在使人们“不想贪污”。笔者在廉署访问之际翻阅了他们为青少年儿童制作的生动活泼的图书画报，使其自小建立正确价值观，倡导诚信教育，建立廉洁公平社会，力求在全社会形成廉洁光荣、贪污可耻的氛围。廉政公署得到了香港民众广泛支持，近年来进行的民意调查均显示，接近99%的市民支持廉署的工作。
廉署三个业务部门的策略及所执行的工作是相辅相成的，30年的经验证明，标本兼治“三管齐下”的反贪方式能使肃贪倡廉工作达致和谐与相互协调的效能。
其次，廉署拥有相对独立的运作体系。廉署不属于香港政府体系，其日常运作及行政亦独立于警察及公务员体系之外。1974年制定的《香港总督特派廉政专员公署条例》规定：由港督向廉政公署委任廉政专员和副廉政专员；廉政专员直接向港督一人负责，廉政专员亦不得兼任政府之职务。公署其他人员全部由廉政专员委任。这些规定确保了廉政公署在调查贪污（包括涉及警队的指控）时不会受到其他机构或人士的士预。当局还不断为其提供充足的权力与资源，使反贪污工作收到了长期的效益。2003年11月笔者在廉署访问时，廉署官员周兴业主任对笔者说：“直属于特首的廉政公署，拥有绝对的监察权力，即使特首本身犯下了贪污罪行，也一样要被查处。”“王孙犯法与庶民同罪”，我国传统社会的法制理想在香港有着付诸实践的可能与机会。从历史上看，若出于政治目的或权宜之计而开展的短期性反贪污运动，不但往往难以获得成功，并且只会令民众感到失望、不满，甚至产生怀疑，由满怀希望变成极度沮丧。反腐败机构监察的独立性和政治高层的以身作则对于反贪污工作的完整性和长远效力都显得非常重要。
廉署的经费亦是以一个独立开支总目的形式呈交特别行政区长官（1997年7月前为总督）审批，从政府每年的预算中拨出。廉政公署给予其职员较丰厚的报酬，这一方面有利于吸引优秀的专业人员，另一方面在于，薪酬微薄的公职人员，特别是反贪工作者会比待遇良好的人更易受到贿赂的引诱。
再次，香港廉政公署有着良好的自身防腐机制。廉署的运作受到一套严谨的监察与制衡制度（system of checks and balances）的管辖。要确保辖下人员在任何情况下不会滥用权力。
廉政专员由行政长官委任，并直接向行政长官负责。廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策事项。廉署的职责是调查和搜集证据，但无权指控与《防止贿赂条例》有关的罪行。一切所调查的材料均交由律政司全权决定是否检控。这种程度亦保障廉署不致滥用权力。廉署在行使某种权力前，须先获法庭许可，只有法庭才能对案件做出判决。在做出审判前，廉署会听取法官因顾及调查所用的方法而提出的意见和批评，从而谨慎地研究并对执行程序予以检查，以确保权力不会被滥用。按法例规定，廉署须向立法会呈交年报，汇报其工作，立法会议员亦可在需要时就重要事项传召廉署人员回答提问。由社会各界贤达40人组成四个独立的委员会，专责监察廉署各方面的工作，并向廉署提出意见：负责审议廉署整体政策的贪污问题咨询委员会，负责监察执行处工作的审查贪污举报咨询委员会，负责各项防贪研究并向廉署建立处理程序的防止贪污咨询委员会，负责对市民传播反贪信息、提供意见、争取公众支持、打击贪污的社区关系市民咨询委员会。四个咨询委员会每年均提交工作报告，有关报告亦须向市民公开，便于市民监督各委员会的运作。为确保运作独立和公正，各咨询委员会主席职位均由非官方人士出任。除四个咨询委员会外，还另设一个独立的廉政公署事宜投诉委员会，专门监察及检查任何对廉署的工作程序或廉署人员所作的投诉。该委员会由非官方人士担任主席。香港享有高度的新闻自由与公开性，这使广大市民通过大众媒介更加明了廉署的工作，以增加廉署工作的透明度，便于市民监督。制度防贪和舆论监督也使得廉署制度得以延续，发挥长久之功效。
腐败犹如瘟疫，不仅使国家、社会及个人的利益受到严重侵害，而且也扭曲了经济环境，破坏了民主法治，扰乱了正常的社会管理秩序，成为世界各国和各地区面临的共同问题。国际社会一直在积极寻求根治腐败的良策。厉行三十多年的廉政制度，足以成为两岸三地华人社会治理的重要资鉴。香港经验给我们的启示在于：仅仅依靠事后的惩戒是远远不够的，对腐败的全面预防，从源头上治理腐败，营造出清廉、效率的社会氛围和官场文化也许是行之有效的长远方法。
（摘自《社会学家茶座》（第12辑），山东人民出版社2005年11月出版，定价：10.00元）
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